Анатомия российской элиты - [40]

В то же время свердловская история показала, что ситуация становится плохо управляемой. Необходимо было юридически обосновать затянувшийся негласный мораторий на губернаторские выборы. 17 сентября 1995 г. появляется указ президента «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления». Пункт третий указа гласил: «Выборы назначенных Президентом РФ глав администраций субъектов РФ провести в декабре 1996 года. Назначить в порядке исключения выборы глав администраций Новгородской, Московской и Омской областей на 17 декабря 1995 г.»[161]

В октябре 1995 г. к трем перечисленным в указе регионам добавилось (и тоже «в виде исключения») еще восемь. С учетом Нижегородской области, получившей разрешение на проведение выборов еще в июне, в декабре 1995 г. в 12 краях и областях состоялись выборы губернаторов. Результат на этот раз оказался неплохим. Если в выборах апреля 1993 г. — августа 1995 г. победа досталась лишь двум из восьми действующих губернаторов, то в ходе декабрьских выборов 1995 г. свое право руководить регионом смогли подтвердить девять глав администраций (75 %).

Однако основная волна выборов, прошедших в 1996 г. — начале 1997 г., дала менее благоприятные для центральной власти результаты. Действующие губернаторы, принявшие участие в 47 избирательных кампаниях, смогли победить только в 21 из них (44,7 %). В результате к лету 1997 г. из 66 ельцинских глав администраций первой волны свои позиции сохранили лишь 18 человек. Последнее назначение главы администрации состоялось в июле 1997 г. в Кемеровской области. На этом шестилетний период ожесточенной схватки между федеральным центром и регионами завершился, и установился общий для всех регионов принцип выборности глав исполнительной власти. Вместе с тем ушла в прошлое и возможность для центра беспрепятственно формировать удобную для себя власть на местах. Необходимо было учиться выигрывать на выборах.

Последствия перехода к выборности региональной элиты

Итак, под влиянием целого ряда факторов, с многочисленными трудностями и отступлениями Россия перешла на выборную систему формирования региональной власти. Это было одним из самых главных достижений демократии в стране и привело к серьезным и глубоким изменениям во всей политической системе. Государство, которое на протяжении всей своей истории оставалось унитарным, впервые сделало шаг к реальной федерации. Последствия такого перехода были как позитивные, так и негативные. С одной стороны, создавалась база для действительного, не декларируемого разделения властей, создания равноправных субъектов Федерации, становления гражданское общества. С другой, выборность глав субъектов Федерации дестабилизировала политическую систему, появилась опасность новой волны «парада суверенитетов», и, в самом катастрофическом сценарии, — распада России на «удельные княжества».

Выборность региональных руководителей принципиально изменила профиль российской власти: выборы не только привели наверх новых людей, но и сделали губернаторов опасно независимыми от центра.[162] Теперь Кремль не мог ни поставить своего человека на управление территорией, ни снять неугодного или проштрафившегося. У центральной власти почти не оставалось рычагов влияния на региональную элиту. Политические, экономические и военные ресурсы власти были слабы и недостаточны. События в Чечне продемонстрировали обществу неэффективность военных методов давления и неспособность центра решать политические вопросы самыми жесткими мерами. Политические рычаги управления регионами были крайне ослаблены не только из-за введения выборного принципа формирования губернаторского корпуса, но и из-за отсутствия единой нормативной базы взаимодействия центра и территорий, из-за противоречий в законодательстве, которые сужали конституционное поле федеративных отношений.

Экономические ресурсы долгое время оставались чуть ли не единственным реальным рычагом влияния центра, что привело, в свою очередь, к искажению межбюджетных отношений. Только так называемые трансферты позволяли центральной власти управлять регионами, да и то это касалось лишь бедных, дотационных территорий. Российская система налогообложения предполагала, что сначала регионы отправляют все средства в федеральное Министерство финансов, а затем часть этих денег из Москвы посылается в регион в виде трансфертов. Центр часто задерживал отправку бюджетных средств, и регионы вынуждены были посылать лоббистов в Москву для выбивания положенных средств. Своевременность отправки трансфертов в регион была залогом политической стабильности территории, так как была напрямую связана с выплатой зарплат бюджетникам, с четкой работой коммунальных служб. Задержки выплат населению каждый политический актор использовал для того, чтобы обвинить оппонента: центр обвинял в нарушениях финансовой дисциплины руководителей регионов, а последние — центр. Возмущение населения становилось козырем в борьбе между политическими игроками. Эта система была постоянным источником конфликтов между центром и регионами.